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两会解读 ② | 加强数字政府建设,提升监管精准性和有效性

发布日期:2022-05-09 文章来源:《中国发展观察》2022年第03期  文章作者:丁元竹

  2022年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中要求,新的一年里要“加强数字政府建设,推动政务数据共享。强化政府监管责任,严格落实行业主管部门、相关部门监管责任和地方政府属地监管责任,防止监管缺位。加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,提高监管效能。抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则,创新监管方法,提升监管精准性和有效性”。这是李克强总理在以往经济社会发展实践和政府工作经验基础上提出的新要求新任务,也是对数字化时代深刻变革与重大创新作出的回应。

  把数字政府建设摆在更加突出位置

  我国互联网快速发展,移动互联用户不断增加,数字企业发展迅速,在这个过程中出现了各种各样的新情况新问题。数字经济和数字社会在移动互联环境下快速实现虚实融合,包括微信、微博、抖音等在内的网络产品生产和消费环境正在发生深刻变化。面对网络环境下的经济、社会、文化等领域的新问题新挑战,政府自身改革和建设必须提上日程。数字社会、数字经济、数字文化呼唤着数字政府,呼唤政府用数字环境下的法律法规规制好各类经济、文化、社会事务,运用数字手段监管新出现的数字经济、数字社会和数字文化,推动经济持续发展、社会和谐有序、文化不断繁荣。

  李克强总理在报告中还要求“继续开展国务院大督查,深入实施‘互联网+督查’”。国务院大督查工作是两届政府加强自身改革和建设,推动工作落实落地的重要举措。近年来,在党中央、国务院领导下,职能部门、各级政府、企事业单位、社会组织参与政府大督查工作,对政府各项政策执行、发展中存在的突出问题、重点难点问题开展调查研究,找出问题所在,改进政策措施,改进工作方法,大大推动了政府各项政策落地落实,使市场主体在经济发展中不断壮大,提高了“放管服”改革的有效性,也提高了干部队伍素质和政策执行力,完善了问责体制机制,督查方法和督查办法更加完善、更加有效,政府创新稳步推进。“互联网+督查”将使督查工作如虎添翼。

  习近平总书记高度重视数字经济和数字社会发展问题。2021年10月19日,习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调要把握数字经济发展趋势和规律,推动我国数字经济健康发展,这是对政府改革和建设提出的要求。纵观国际国内,数字技术推动形成现实和虚拟一体化的经济社会形态与百年未有之大变局相互交织,成为新发展阶段的基本特征和必须认真面对的问题。

  当前,科学技术迭代发展,数字化越来越渗透到经济社会领域,出现虚实融合,国际国内市场变化迅速。2022年1月18日,国内外媒体、专家对微软计划以近700亿美元的价格收购动视暴雪(ActivisionBlizzard)进行了广泛报道,热烈讨论,一时成为热门话题。为什么这次收购会受到如此高度的关注?其一,这是微软历史上最大一笔公司收购,在游戏行业也是最大一笔收购。微软认为,通过这次收购,公司将成为排名腾讯和索尼之后的第三大游戏公司。其二,专家们探索这次收购背后的寓意:在数字技术和数字经济迅速发展以及虚拟和现实深度融合的环境下,游戏的内容将展现出特殊形态。微软希望Xbox体验在全球范围内拓展到手机、平板电脑、笔记本电脑和其他设备。2021年1月,微软游戏收入首次超过50亿美元。其三,通过游戏最终进入元宇宙。有分析认为,此次收购有助于启动微软更广泛的游戏业务,游戏是元宇宙的首个货币化部分。元宇宙目前是各界热议的科技行业话题,电子游戏可能会在元宇宙成长过程中发挥核心作用。互联网巨头Facebook对元宇宙采取了最激进的姿态,把公司更名为Meta。其实,巨头们都在布局数字技术和产业未来。其四,文化输出能力(全球文化话语权)的重要性在综合国力竞争中日趋凸显。国际舆论认为,游戏是当今所有平台上最具活力和最令人兴奋的娱乐方式。眼下,全球大约有30亿游戏玩家。随着游戏方式不断创新,在线社区日趋成熟,预计全球游戏玩家在2030年将会达到45亿人。

  微软的例子只是近年来数字领域出现的各类热门话题之一,此类现象比比皆是。再如,游戏沉迷及其监管、网络谣言及其监管、网络产品迭代发展等问题不仅发生在网络游戏领域,也发生在网络社会中,亟待通过建立和完善科学的数字监管制度为其健康有序发展创造良好环境。

  更加关注和不断适应数字市场的深刻变化

  随着数字技术的广泛应用,数字政府建设提上议事日程。一是必须高度重视数据管理问题。眼下,各行各业的大量数据还没有被广泛认知,负责具体工作的人员不知道哪些数据有价值、这些数据在哪里。这些年来,各级政府部门都建立了自己的数据化系统,有的系统是自建的,有的是通过采购软件建立起来的。数字化转型涉及对这些系统的改造和重建等问题,还涉及投资周期问题和技术问题。这项工作非常复杂,不但技术要求非常复杂,把它们合成为统一的数据系统更复杂。二是数字技术领域的人才培养问题。对政府部门来说,缺乏人才是关键问题。面对已经变化了的社会、市场,要重新定义政府愿景,要用驱动了的数字化转型重新架构治理体系,这就需要数字化人才加盟政府治理工作。

  微软今年1月份的行动,从深层次反映出互联网已经和正在发生深刻的技术、经济和社会变革,需要进一步提升政府监管能力,发挥政府在数字经济、数字社会建设中的作用。

  一是移动互联网发展呈爆炸式增长并向游戏产业之外溢出。参与的人数越来越多,电子竞技行业兴起;呈现新的社会态势和商业态势,包括女性用户不断增加,性别差异逐步缩小;年轻用户和年长用户不断增加;等等。具体看来:第一,构建视频游戏的软件框架、引擎技术开发和硬件技术进步推动着虚拟世界与现实世界之间深度融合,将带动各类产业和事业发展;第二,电子竞技锦标赛开始普及,正创造出巨大的市场需求;第三,人们越来越关注“有责任感的游戏”,未来游戏创作的方向不是让人们逃避现实,而是更好地参与现实活动。

  二是推动社会进步和技术创新。第一,互联网游戏扩大了游戏社区范围,加强了社会认知,有的可以使数千名玩家同时参与,玩家的社交身份有助于提高自尊心、社交能力,降低孤独感。网络技术支持下的虚拟公共空间几乎能够向所有群体开放,文化传播跨越了时空限制,模糊了现实生活中的身份、性别、收入、学历等因素带来的差异,促进了社会融合。第二,扩大了不同文化之间的交流。玩家可以不用同一种语言,但能为同一目标开展竞赛,拓展不同文化之间的交往交流交融。第三,运用算法、大数据精准聚焦某一个群体,为不同群体提供所需要的社交活动和游戏活动,实现了社交活动精准化。第四,需要大量的音乐人、广告人、营销人员、设计人员、运营商等,创造了越来越多的就业岗位,如编程、故事,角色开发、游戏心理,视觉、声音设计,游戏引擎开发和游戏经营等。职业玩家已在各国出现。第五,推动了科技创新。游戏研发技术中的通用技术及工具正在赋能影视、仿真、工业等多个领域,人工智能、云计算等新技术将游戏作为深度应用场景,新硬件与新交互带来了算力和体验等多重突破。

  三是带动了基础理论研究和基础技术创新。全球互联网游戏产业的基础理论和基础技术大都掌握在其他国家手里。国外在相关学科建设、专业建设方面进行了大量探索,有的国家有几十所大学设置专门的互联网游戏专业和研究机构,并将其拓展到传媒、艺术和其他领域,使其发挥传导效应和创新效应。正式的互联网游戏课程整合了艺术、设计和计算机科学等诸多方面的内容。当然,对沉迷互联网游戏引起的各种社会问题依然须保持高度警惕和关注。这些新情况都要求政府在这个领域投入更多精力,加大支持和监管力度。

  面对网络领域的深刻变革和巨大创新,政府需要不断完善监管机制,不断提升监管的精准性和有效性,不失时机地推动政府治理现代化。

  一是对当前全球互联网领域发生的所有事件要保持高度敏感。全球范围内,科技巨头们在抓紧抢占互联网制高点,对此应高度关注,不断创造条件支持我国企业“走出去”,提升国际竞争力,努力站在世界科技前沿。在政策上支持各类互联网游戏企业联手开展基础理论、核心技术研发,形成中国自己的基础理论和基础技术。目前,中国互联网游戏在应用领域已经完全超过美国。国内有些大型互联网企业已经在开发自己的基础技术,同时也帮助国内中小游戏企业降低国外企业在这方面的收费,为国内企业发展创造了良好的环境,对此应给予政策上的支持。

  二是鼓励传播中华优秀文化的互联网游戏企业走出去。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“加强对外文化交流和多层次文明对话,创新推进国际传播,利用网上网下,讲好中国故事,传播好中国声音,促进民心相通”和“积极推进网络文化交流互鉴”。为此,要围绕“一带一路”建设部署,严格按照国家有关文化出口重点企业和国家文化出口重点项目的要求,加快互联网游戏产业“走出去”的步伐。鼓励各地支持优秀互联网游戏企业申报国家出口重点企业、重点项目,积极参加互联网游戏国际博览会、交易会,努力搭建互联网游戏走向世界的交易展览平台,扩大与各国互联网游戏产业的合作交流。积极参加各种国际电子游戏竞赛,培育有中国特色和国际影响力的电子竞技运动文化。对于互联网游戏“走出去”,不能简单用GDP衡量,要衡量它对其他国家、国际社会产生的文化影响力,或叫软实力。不断提高中国互联网游戏品牌海外市场的知名度和影响力。互联网游戏通过数字表现更有利于国际交往交流。在这方面,需要更多的政府引导和指导。

  三是使互联网游戏产业成为经济发展和产业升级的重要力量。互联网游戏的基础性技术和基础性理论不仅对于游戏项目开发至关重要,而且对艺术、传播、医疗、教育等商业模式和社会事业发展都产生了深刻影响。因此,加强它们的基础理论、基础技术研究是一项具有战略性意义的工作。互联网游戏是综合性学科,又是应用性很强的学科,需要企业、用户、政府认真研究论证。把互联网游戏产业发展的学科建设问题单独提出来,对其基础理论、基础技术、基础人文价值、设计文化、营销开发等进行综合考虑,是互联网游戏产业发展的基础性工作。通过完善政府法律法规和政府监管手段,在促进创新与管理风险之间找到平衡,更好发挥基础理论和基础技术的产业溢出效应,推动文化艺术、商业模式和社会事业创新发展,实现科技向善。

  四是发挥互联网游戏企业的人才蓄水池作用。推动扩大就业,为不同的人才创造就业机会。通过游戏+教育、游戏+医疗、游戏+工作、游戏+生活、游戏+人们所有的社会活动,改善人们的生活品质和精神状况。互联网游戏企业的人员比较年轻,有创新力,流动性也比较大。要把这些处于流动中的高科技人才充分利用起来,推动产业发展和商业模式创新。

  不断提高政府监管的精确性和针对性

  数字经济、数字社会和数字文化发展要求不断提高政府监管的精确性和针对性。

  一是高新技术的发明和应用,需要与社会文明结合,需要提高使用这些技术的个体和群体的道德水平。堕落的伦理会使技术成为伤害人类,伤害社会的武器。在当今世界,技术创新固然是非常重要的因素,但决不能简单地把技术作为唯一决定性因素。没有比技术精湛但道德败坏的个人、企业更可怕的了。在大转型时期,各级领导干部、科学家、社会学家、经济学家必须保持对这个问题的清醒认识。这对我们用技术造福人类,治理好互联网,防止网络成瘾和游戏沉迷、网络谣言流行,推动网络产品迭代发展和创新非常重要,需要各级政府把它提到新发展阶段社会文明的高度来认识。

  二是发挥政府在治理数字市场更加积极的作用。所谓数字管理,就是以数据为处理对象,以平台为管理工具,以软件为载体,以管理目标为目的的管理过程。传统的政府管理方式面对数字企业、数字市场、数字社会有点束手无策,这已成为一个时代性难题。数字技术和数字平台能够从根本上帮助政府解决这个时代性问题,使政府在管理效率、管理效益和管理目标上做到最优。对政府来说,数字转型的核心是工作优化和工作转型。从政府需求出发,在政府内部充分提升工作效率,对外部更好地提升服务社会、企业、居民体验,通过数据驱动、数据业务化、业务数据化实现政府治理体系和治理能力的现代化。

  政府实现数字化转型的路还很远,各个部门的信息孤岛必须打通,数字化起点很高,对政府官员、管理人员的能力要求也很高。数字化建设周期往往大于领导任期,当期投资压力大,这些都是现行体制中需要考虑和研究的问题。

  一是不断提高认识。政府数字化转型必须与企业数字化转型、社会数字化转型同步推进。充分认识数字化转型对政府创新的重要性,只有政府实现了数字化转型,才能够使市场、社会更加健康有序发展。数字化转型首先是工作变革,理应由各个专业部门来主导。数字化转型是“一把手”工程,需要有坚强的领导核心推动,要切实做到以客户、居民、企业体验为中心。要实现政府管理与数字驱动的“双轮”驱动。要从高处着眼、从低处着手做好这项工作,不断培养转型文化理念,激发公务员的活力,为政府管理营造良好的转型环境,形成政府数字化转型动力,在政府内部培育数字文化、创新文化、改革文化,以支撑政府治理体系和治理能力现代化。

  二是建设政府监管平台。再造和完善数字化时代的政府工作流程,提高各级相关部门、领导干部对新科学知识,特别是网络、信息、数字、智能知识的掌握,使其能够对新情况做出及时、科学预判,提出对策建议,确保政府监管的有效性。“数据有很强的外部依赖性、时效性、应用场景、应用算法、网络效应,这些都会决定数据的结构、存量和价值。数据的生成性是数据资产化的重要特征,数据本身并无价值,只有在被使用时,数据才产生价值。”(《数据资产时代@清华大学国家金融研究院院长朱民》,《软件定义世界(SDX)》2021年6月20日)这些都是各级相关部门需要认真研究的问题。

  三是建设政府监管技术系统。建设政府监管技术系统,例如,交通、工商、卫健等部门必须有自己的数据系统、算法,并与数字企业、数字组织联系起来,即时对数字安全、可能的公共安全、交易公平性问题进行监管,确保市场运行的合理性。夯实政府监管平台的技术支撑,对相关部门给予技术支持,配置相关人员,建立相应机构,完善有关算法、监督评估、监测跟踪、预警分析等体制机制,及时提出问题、发现问题、报告问题、解决问题。

  四是建立和完善相应的机构和完善政府监管平台的法律环境。在组织上确保政府监管平台的可操作性。一方面要积极主动研发政府监管的基础性技术;另一方面要把数据管理提到全球治理高度,建立全球共同治理规则,确保数字化时代的信息安全,确保各国信息主权、居民生活健康等信息安全。强力推行综合改革,尤其是打破部门分割,实现信息互联,进而打破利益分割,实现数据透明性和公开性;建立良性循环的治理体制,在技术改造基础上提升行政效率,在技术应用基础上实现政府与数字企业、数字组织之间的良性互动。对政府介入的方式方法进行立法,建立和完善政府数据监管平台的法治体系。

  五是建立全国统一的数字平台。可以在网信办现有职能基础上,把市场监管、社会服务、文化发展等重要领域的数字化问题纳入其中,赋予网信办以更加综合的职能,使它们在数字经济和数字社会领域能够具备全面监管、评价、评估的能力,使数字社会、数字经济和数字文化得到健康有效发展,最大限度减少数据分隔带来的监管漏洞。

  六是不断提高各级领导干部运用数字技术推进工作的能力和水平。把数字技术教育作为干部教育的重要内容,纳入干部培训的主体班次和重点课程,使他们及时了解、理解网络时代的数字技术发展状况,提高他们运用数字技术处理各种问题的能力,为政府的数字化水平提升夯实坚实的人力资源基础。



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